學術(shù)園地

      ISO 14001標準于1996年頒布實施以來，在全球得到了廣泛實施，尤其在日本和中國等國家取得了較好得推行效果，一定程度上促進了全球的環(huán)境保護，推動了國際貿(mào)易和經(jīng)濟全球化的進程。幾年間，國際標準化組織（ISO）、國際認可論壇（IAF）、各成員國政府、認可機構(gòu)、認證機構(gòu)對ISO 14001標準的引入和實施給予了充分重視并進行了實踐。

      通讀ISO 14001：2004標準（以下稱新版標準）后，不難得出這樣的結(jié)論：新版標準的結(jié)構(gòu)、運行模式?jīng)]有發(fā)生實質(zhì)性的變化，多數(shù)修訂屬于編輯性修改，目的在于與ISO 9000標準尋求進一步的兼容，并澄清1996版標準中語意不盡通俗和不明確的地方。

      在新版標準中，4.3.2與4.5.2條款對于“法律法規(guī)和其他要求” 的識別與應(yīng)用和對這些內(nèi)容進行的“合規(guī)性評價”，提出了更明確的實施要求。

      本文將針對以上變化進行探討，以期去得相對一致的理解并對實踐有所助益。

 

      新版標準4.3.2“法律法規(guī)和其他要求”指出：

組織應(yīng)建立、實施并保持一個或多個程序，用來確定：

      （a）識別適用于其活動、產(chǎn)品和服務(wù)中環(huán)境因素的法律法規(guī)要求和其他應(yīng)遵守的要求，并建立獲取這些要求的渠道。

      （b）確定這些要求如何應(yīng)用于它的環(huán)境因素。

      組織應(yīng)確保在建立、實施和保持環(huán)境管理體系時，對這些適用的法律法規(guī)和其他要求加以考慮。

      其中，（b）為新增內(nèi)容，應(yīng)引起我們的關(guān)注，將在下文中詳述。

      新版標準4.5.2“合規(guī)性評價”是從1996版標準4.5.1條款中分出來的：

      4.5.2.1為了履行對守法性的承諾，組織應(yīng)建立、實施并保持一個或多個程序，以定期評價對適用環(huán)境法律法規(guī)的遵守情況。

      組織應(yīng)保存對上述定期評價結(jié)果的記錄。

      4.5.2.2組織應(yīng)評價對其他要求的遵守情況。為此，組織可以把它和4.5.2.1條款中所要求的評價一起進行，也可以另外制定程序，分別進行評價。

      組織應(yīng)保存對上述定期評價結(jié)果的記錄。

      以上內(nèi)容雖從1996版標準的4.5.1條款中分離出來了，但含義與要求卻沒有太多變化。由于新版標準4.3.2條款內(nèi)容表述的更改，以及4.5.2條款“合規(guī)性評價”的要求變?yōu)楠毩l款，因此有必要就“合規(guī)性評價”如何實施和驗證進行深入得分析和探討。

 

      實施1996版ISO 14001標準的組織在應(yīng)用4.3.2條款時，多數(shù)只是建立了一些獲取法律法規(guī)及有關(guān)要求的渠道，并編制了《適用環(huán)境法律法規(guī)和其他要求清單》，保存了有關(guān)文本。

實施新版標準后，如果還停留在上述水平，將不能很好地滿足標準的要求。為了更好地滿足“確定這些要求如何應(yīng)用于它的環(huán)境因素”，特別是“在建立、實施和保持環(huán)境管理體系時，對這些適用的法律法規(guī)和其他要求加以考慮”等新增內(nèi)容，應(yīng)考慮以下一些做法：

      1.建立法律法規(guī)和其他要求（以下簡稱“法規(guī)要求”）與環(huán)境因素的對應(yīng)關(guān)系。

實施ISO 14001標準后，只建立一個適用法律法規(guī)清單沒有任何實質(zhì)意義，應(yīng)當找出每份法規(guī)要求中適用于組織的具體條款，并在這些條款與已識別出的環(huán)境因素之間建立對應(yīng)關(guān)系，這是利用EMS體系進一步實施法規(guī)要求的一項基礎(chǔ)工作。

      可將法規(guī)管理的內(nèi)容與環(huán)境影響的類別取得一致，即將管理對象相同或相似的法規(guī)要求均歸入通一環(huán)境影響類別。以環(huán)境影響類別作為橋梁與環(huán)境因素建立起對應(yīng)關(guān)系，這是滿足“確定這些要求如何應(yīng)用于它的環(huán)境因素”的基本做法。識別出的這些法律法規(guī)要求的內(nèi)容應(yīng)足夠具體，從而有助于環(huán)境管理體系的建立和實施，并為進行“合規(guī)性評價”提供充分的依據(jù)。為此，組織可以借助確定適用條款的時機，結(jié)合管理現(xiàn)狀判斷對具體要求的符合程度，并標識出如何在EMS中通過適當手段（下文述及）應(yīng)用適用條款。

      另外，組織還應(yīng)動態(tài)跟蹤法規(guī)要求方面的變化，并在組織及其活動或產(chǎn)品中針對這些變化作出響應(yīng)，持續(xù)地進行表一所示的工作。

      表一

 

      2.建立適當?shù)沫h(huán)境目標與指標。

      環(huán)境目標、指標的策劃和建立是EMS引入和保持過程中的重要一環(huán)，是一個組織實現(xiàn)持續(xù)改進、提高自身環(huán)境績效的重要途徑。

      新版標準明確指出，鼓勵組織遵守并且超越法規(guī)要求，并將環(huán)境因素和適用法規(guī)要求作為并行的兩個體系策劃的資源動力。因此，組織應(yīng)當關(guān)注每條適用法規(guī)要求對比后出現(xiàn)不符合或可能存在的不符合（潛在不符合，如表一所示），把這些問題作為重點去策劃環(huán)境目標和指標，以體系的方法保障其實現(xiàn)。

      在新版標準中，特別強調(diào)制定環(huán)境目標包括三個承諾，其中之一即是“守法承諾”。

      例如：某發(fā)電廠建立了環(huán)境管理體系并且通過了EMS認證，今年來針對火電廠煙塵和SO₂排放的濃度要求出臺了新的排放標準，同時針對以前老工藝不予考核的SO₂排放問題提出了具體的達標時限要求，并對每度電耗煤量提出了管理考核要求。針對這些外部的法規(guī)要求，該廠可能或已經(jīng)存在了與法規(guī)要求的不符合，必須通過建立項目指標的方式對其加以管理，投入充分的資源，策劃并逐步落實使之達到或者超越法規(guī)要求。

      3.將法規(guī)要求的內(nèi)容融入相關(guān)的程序或作業(yè)文件中，以便日常實施。

環(huán)境因素的管理手段除環(huán)境目標、指標方法外，主要依靠“運行控制”、“應(yīng)急準備與響應(yīng)”所策劃及編制的程序、作業(yè)性文件包等予以日?？刂?，從而實現(xiàn)績效的保持。

      新版標準特別強調(diào)，在成文程序及作業(yè)文件中規(guī)定“運行準則”，而適用的法律法規(guī)要求（特別是具體的執(zhí)行性規(guī)定、標準和原則等）恰恰是最后的管理環(huán)境因素的運行準則，將這些適用要求有機地整合到程序或作業(yè)文件中，不僅可以使環(huán)境因素控制與管理達到法律法規(guī)規(guī)定的水平，而且可以將守法承諾完全轉(zhuǎn)化到日常工作中，使承諾落實到實處。

      4.策劃并實施有關(guān)的培訓

新版標準在培訓工作上比1996版標準更加強調(diào)“能力”。借鑒ISO 19011標準中關(guān)于能力的定義可知，能力使經(jīng)過驗證的個人素質(zhì)、應(yīng)用知識和技能。對于EMS獲證組織來講，在其員工應(yīng)具備的應(yīng)用知識結(jié)構(gòu)中，對法律法規(guī)要求的了解和掌握是必需的。因此，組織應(yīng)當識別適當?shù)膶ο螅ㄌ貏e是從事組織所確定的、可能具有重大環(huán)境影響工作的人員），識別適當?shù)姆ㄒ?guī)要求，在二者之間建立合理的搭配關(guān)心，使法規(guī)要求深入人心，使各類人員均具備“能力”并勝任工作。

      例如：對于項目管理人員，應(yīng)有針對性地培訓有關(guān)環(huán)境影響評價、清潔生產(chǎn)、污染預(yù)防等方面的法律法規(guī)、技術(shù)政策、技術(shù)要求等；對于具體負責污染治理和控制的崗位員工，應(yīng)當培訓有關(guān)排放標準、監(jiān)測范圍、監(jiān)測方法等；對于廣大員工，應(yīng)當培訓與環(huán)保法、消防法有關(guān)的應(yīng)急預(yù)案等內(nèi)容。

      5.作為外來文件，直接傳達、應(yīng)用法律法規(guī)文本。

新版標準正式引用了ISO 9001標準中“外來文件”的提法，可以講適用的法規(guī)要求作為一種策劃和運行EMS所需的外來文件進行標識、發(fā)放與管理。這是應(yīng)用法規(guī)要求最簡單、便捷和直接的手段，可酌情使用。

      6.策劃合規(guī)性評價，以檢查作為促進法規(guī)要求落實的輔助手段。

“合規(guī)性評價”作為新條款在新版標準中被提出，充分展示了守法承諾在整個EMS中的重要作用，突顯了法規(guī)要求在體系中的位置和高度。在日常監(jiān)控環(huán)節(jié)中，組織必須對在前文所述表一中識別出的所有適用法律法規(guī)條款一一驗證與核實，使守法水平持續(xù)保持并逐步提高。以往的經(jīng)驗告訴我們，多數(shù)組織在此方面的工作不夠深入、細致和有效，應(yīng)結(jié)合新版標準轉(zhuǎn)換這項工作實質(zhì)化。

 

      IAF專門編寫《ISO 14001管理體系符合性認證與法律法規(guī)符合性之間關(guān)系》白皮書的目的，是為了識別標準中與法律法規(guī)符合性直接相關(guān)的各項要求，探索認證審核中應(yīng)該覆蓋的內(nèi)容，以幫助利益相關(guān)方建立實施ISO 14001標準的合理期望。

白皮書圍繞組織“合規(guī)性”評價工作做了這樣的綜述：ISO 14001：2004標準要求組織“承諾”遵守適用于其環(huán)境因素和影響的所有法律法規(guī)要求，并進一步要求為支持這一承諾，組織要識別適用的法律法規(guī)要求，判定這些要求如何應(yīng)用于它的活動、產(chǎn)品和服務(wù)，評估與所識別要求的符合程度，并對已存在或者出現(xiàn)的不符合程度，并對已存在或者出現(xiàn)的不符合采取糾正措施。新版標準同時要求，守法承諾和相關(guān)的支持活動要得到持續(xù)的保持。

      1.審核應(yīng)關(guān)注的內(nèi)容及方法。

      4.1.1總要求

審核組應(yīng)當在審核過程中收集必要的信息和證據(jù)，用以驗證組織對守法要求的符合性。只有這種符合性得到充分確認，審核組對組織所做的守法承諾和EMS的功能具備充分的信心后，才能夠授予組織認證資格或保持認證資格。

      4.1.2應(yīng)重點審核的與法律法規(guī)符合性相關(guān)的要素

      審核組應(yīng)關(guān)注和詳細驗證本文第3部分關(guān)于標準中“法律法規(guī)和其他要求”有關(guān)內(nèi)容實施方面的落實情況，重點是如下要素：

      遵守法律法規(guī)的公開承諾（4.2）并可傳達到新的“員工范圍”。

      對法律法規(guī)要求的詳細識別（4.3.2）

      對法律法規(guī)要求如何應(yīng)用于組織的環(huán)境因素（4.3.2,4.4.6/7,4.5.1）。

      對于法律法規(guī)要求方面存在的不符合，是否制定了環(huán)境目標、指標、管理方案（4.3.3），執(zhí)行情況如何。

      對法律法規(guī)符合性的全面評價（4.5.2）

      必要時，所采取的糾正和預(yù)防措施（4.5.3）。

組織在糾正和預(yù)防措施中反映了所發(fā)現(xiàn)的不符合法律法規(guī)要求的問題，任何情況下，組織都應(yīng)證實其環(huán)境管理體系具備以可控和/或可管理的方式來解決這種不符合的能力。但審核的評價應(yīng)基于已證實的體系實施，而不僅僅是組織對于該類不符合問題的一份行動計劃或預(yù)期的解決結(jié)果。

管理評審（4.6）。

      4.1.3審核方法

      審核組應(yīng)判斷組織是否充分地將法律法規(guī)要求轉(zhuǎn)換為適宜的EMS要求。為此，審核組可通過現(xiàn)場巡視進行重要環(huán)境因素控制的抽樣審核，從環(huán)境管理體系追溯到具體的法律法規(guī)要求；反過來，也可以抽樣具體的法律法規(guī)要求，直接評價組織正常運作中的遵循情況。

      審核組必須在審核過程中查閱 有關(guān)的監(jiān)測報告，并認定該報告的合法性、有效性和符合性。如果處于任何主客觀原因，審核組未能獲取該方面的有效證據(jù)，認證資格將不能授予或保持。

審核組應(yīng)抽樣檢查組織針對具體法律法規(guī)要求所展開的守法性評價實例，并檢查組織開展的合規(guī)性評價是否已覆蓋了所有識別出的法律法規(guī)要求。

      審核組應(yīng)充分調(diào)查和評價組織管理評審中關(guān)于合規(guī)性評價的有關(guān)內(nèi)容，從中確保最高管理者意識到潛在的或現(xiàn)實存在的法律法規(guī)要求不符合帶來的風險，并采取適當措施滿足組織的守法承諾。

      2.其他應(yīng)注意的問題。

認證機構(gòu)派出的審核組成員應(yīng)當具備環(huán)境法律法規(guī)方面的充分知識，以便發(fā)現(xiàn)組織在法律法規(guī)要求識別中的重大遺漏和判斷他們在該方面的符合性。

      由于EMS認證關(guān)注地理范圍和環(huán)境的特點，審核組應(yīng)特別關(guān)注對設(shè)施、活動和產(chǎn)品的現(xiàn)場審核，以避免文件審核占用過多的審核時間，而遺漏一些環(huán)境績效不如人意的現(xiàn)場，導(dǎo)致對環(huán)境管理體系的有效性不能作出恰當?shù)脑u價。

      環(huán)境管理系統(tǒng)認證是對組織的環(huán)境績效進行動態(tài)管理和改進的工具。環(huán)境管理體系審核員應(yīng)依據(jù)新版標準的要求對組織的環(huán)境管理體系進行評價，但他們不是執(zhí)法檢查者，不需要逐條評價對法律法規(guī)的符合性。

 

      新版標準在法律法規(guī)要求的識別、應(yīng)用與合規(guī)性評價等方面提出了更細致、更明確的要求，對組織實施標準和認證機構(gòu)的審核活動提出了更高的要求。

ISO 14001環(huán)境管理體系認證不能等同于守法證明。ISO 14001環(huán)境管理體系認證的作用在于確認組織建立了一個有效的環(huán)境管理體系，該體系可以為持續(xù)確保其與法律法規(guī)的符合性提供基礎(chǔ)和支持。

      在ISO 14001環(huán)境管理體系認證審核過程種，對于申請組織或獲證組織可能存在的偏離法律法規(guī)的情況，審核組應(yīng)具備能力并具體問題具體分析，結(jié)合以上所討論的內(nèi)容，對組織在實現(xiàn)其“守法承諾”方面的作為和其環(huán)境管理體系的有效性作出客觀適宜的評價，在此基礎(chǔ)上作出適當?shù)膶徍私Y(jié)論。